Экономика

«Два портрета на стену повесил — и делай, что хочешь». Почему в России так сложно сократить армию чиновников

Для тысяч служащих федеральных министерств и ведомств 2021-й год начнется с пренеприятного известия
Реформа российского чиновничества начнется с 1 января.

Реформа российского чиновничества начнется с 1 января.

Фото: Николай АЛЕКСАНДРОВ

Чиновников в России снова хотят сократить. На этот раз за реформу взялся премьер Михаил Мишустин. Его суперцель – сделать многие государственные функции и услуги цифровыми. А для этого армии госслужащих не требуется. Вместе с экспертами пытаемся понять, в чем суть новой реформы и не станет ли она очередной профанацией (как было с предыдущими попытками).

КАЖДЫЙ ДЕСЯТЫЙ - НА ВЫХОД

- Нужен не огромный, а рационально сформированный штат компетентных специалистов и четко определенная сфера ответственности каждого органа исполнительной власти, - заявил Михаил Мишустин. - Сроки проведения административной реформы неоднократно переносились по разным причинам, откладывать ее больше нельзя.

Сама реформа начнется с 1 января. А закончится к 1 апреля. За это время планируется сократить до 20% штата. В основном за счет вакантных мест. Реальная численность госслужащих должна сократиться не так сильно – на 5-10% (в зависимости от ведомства и региона). Но это коснется далеко не всех.

Михаил Мишустин объявил о масштабной реформе аппарата чиновников в России.

Михаил Мишустин объявил о масштабной реформе аппарата чиновников в России.

Фото: Михаил ФРОЛОВ

- У нас в стране три уровня управления (федеральный, региональный и местный). Объявленная реформа коснется только федеральных государственных гражданских служащих, которые находятся в ведении правительства. По данным Минфина, штатная численность работников в этих органах - 385 тысяч человек, а фактически заняты 341 тысяча, - поясняет Елена Добролюбова, замдиректора Центра технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС.

Всего планируют сократить 35 тысяч сотрудников. При этом реформа не коснется органов, напрямую подчиненных президенту (например МВД), и других ветвей власти, например Госдумы и судов. Если учитывать их, то всего федеральных чиновников - больше 600 тысяч, еще столько же - в региональных органах власти (см. графику).

УБРАТЬ ЛИШНИХ НАЧАЛЬНИКОВ

- Приоритеты реформой расставлены, на наш взгляд, верно. Во-первых, речь идет об оптимизации управленческого звена. Зачастую начальников чуть ли не столько же, сколько подчиненных, - говорит Елена Добролюбова.

По ее расчетам, почти каждый второй сотрудник не чиновник в чистом виде, а персонал, обеспечивающий работу госоргана. Бухгалтеры, водители, сотрудники хозяйственных служб. Эти люди тоже нужны, но не в таком количестве. Именно этот персонал, скорее всего, будут сокращать.

- Во многих развитых странах давно вынесли на аутсорсинг задачи, не связанные с основной деятельностью. Это управление имуществом, обслуживание зданий и помещений. Всеми госзакупками занимается отдельное ведомство. А в плане бухгалтерии - ничего не мешает, например, казначейству выполнять эту работу. Когда вы освобождаете ведомства от непрофильной деятельности, они начинает сосредотачиваться на основной работе, - говорит Александр Сафонов, проректор Финансового университета при Правительстве РФ.

ДУРАКА КАК НИ ПРЕМИРУЙ...

Важный вопрос – деньги. Как пояснил Мишустин, довольствие министерств и ведомств из-за реформы не пострадает. У них останется то же самое финансирование. А если людей, их получающих, станет на 10% меньше, то оставшимся можно будет поднять зарплаты. Но как именно? И по каким критериям выбирать, кому будет положена прибавка?

- Система оплаты труда государственных служащих очень сложная, при небольшом окладе существует большое число надбавок и дополнительных выплат. Часть этих выплат распределяется фактически по усмотрению руководства. Это не очень прозрачная и не всегда справедливая система, - говорит Елена Добролюбова.

По ее словам, нужно, во-первых, увеличить гарантированную часть оплаты труда. Чтобы она была конкурентоспособной. Тогда можно будет привлекать на работу в госорганы более компетентных сотрудников, которые раньше уходили в бизнес. Во-вторых, привязать премирование к результатам деятельности госслужащих.

- Не должно быть ситуации, когда, например, инспектор провел проверку с нарушениями, результаты проверки были отменены, а инспектор получил премию по результатам работы, - поясняет Добролюбова.

- Сейчас гарантированный доход чиновника составляют малую долю от его зарплаты. Все остальное формируют различные премии. Пирамиду надо перевернуть. Базовый оклад чиновника должен составлять не менее 70% от его зарплаты, - согласен с коллегой Александр Сафонов.

Проректор Финансового университета при Правительстве РФ Александр Сафонов.

Проректор Финансового университета при Правительстве РФ Александр Сафонов.

Фото: Youtube

Тем не менее, по его словам, чтобы на госслужбу приходили качественные работники, одного повышения зарплаты и изменения способа ее начисления недостаточно. Должна быть последовательная кадровая работа.

- Если дурака взяли, то как ни премируй его – хорошего результата не получить. Когда-то давно была идея создать единую кадровую службу для всех госорганов. Чтобы она подбирала персонал для всех министерств и ведомств. Но она почему-то так и не была реализована. Хотя такая технология успешно используется в США, Франции, Великобритании и некоторых других странах. Там есть специальные ведомства, которые подбирают кадры, независимо оценивают их компетенции. Чтобы не было такого: пришел начальник и привел всех своих, - говорит Александр Сафонов.

По его словам, такое агентство должно быть заинтересовано в том, чтобы новый сотрудник не просто грел кресло, а получал новые навыки и был мотивирован развиваться дальше.

УХОДИМ В ЦИФРУ

Главная задача чиновников – писать законы и делать так, чтобы они работали. А их результаты должны доходить до граждан и бизнеса максимально быстро и просто. Часть процессов можно автоматизировать без потери качества. Например, после создания МФЦ и различных онлайн-сервисов (в той же налоговой) получать различные документы и платить налоги стало гораздо проще. Но потенциал цифровизации у нас еще огромный, считают эксперты.

- Степень перевода государственных услуг в онлайн-режим в Евросоюзе уже 90%. А в России этот показатель составляет лишь 26,9%. Если госуслуги переводятся в полностью автоматизированный режим, часть трудозатрат тех, кто раньше был занят приемом и выдачей документов, согласованиями и запросами «в ручном режиме», должна высвобождаться, - говорит Елена Добролюбова.

Замдиректора Центра технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС Елена Добролюбова.

Замдиректора Центра технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС Елена Добролюбова.

Фото: Youtube

По ее словам, еще один большой пласт, где необходима оптимизация, - контрольно-надзорная деятельность.

- У нас в стране за последнее десятилетие почти вдвое сократилось число проверок. Еще большее сокращение мы увидим в этом году из-за пандемии. Это не всегда значит, что число «ревизоров» тоже нужно сокращать вдвое: в некоторых подразделениях есть потребность даже в дополнительных специалистах. Но в целом резервы для сокращения есть, - говорит Добролюбова.

КОНКРЕТНО

Сколько в России госслужащих

Федеральные государственные гражданские служащие - 603 тысячи*

Региональные гражданские служащие - 252 тысячи**

Муниципальные служащие - 395 тысяч**

Всего - 1,25 млн

* Из них под сокращение попадут только 35 тысяч.

** Их реформа пока не коснется.

(По данным Минфина и Росстата).

История вопроса

Рубишь голову — вырастает две

В России неоднократно предпринимали попытки совладать с ростом бюрократического аппарата, но обычно они заканчивались лишь увеличением числа чиновников.

В Императорской России

Прообраз современной системы управления был создан при Петре Первом. Главным управляющим органом на Руси была Боярская Дума — ее численность еще при Борисе Годунове составляла 30 человек, но постепенно росла и к петровскому времени достигла 167 человек. Петр в начале XVIII века разогнал Думу, создав вместо нее Правительствующий Сенат. На треть было сокращено количество приказов - вместо них были созданы коллегии, 9 президентов коллегий стали первыми членами Сената. Казалось бы, небывалое сокращение госаппарата. Но параллельно стала расти численность фискальных и прокурорских работников. В итоге общее число государевых людей возросло с 4,6 тыс. до 7,4 тыс.

При Екатерине Второй чиновничий аппарат достиг 30 тыс человек. Сократить управленцев удалось благодаря реформам Павла Первого. Он урезал число губерний с 50 до 41. Заменил трехзвенную систему территориального управления двухзвенной — из триады «сенат-наместник-губернатор» вывел наместников. В каждой губернии вместо 9 учреждений оставил только 3: правление, палата суда и расправы и казенная палата. Да еще и по коррупции ударил - уволил 200 чиновников разных ведомств. В итоге численность госаппарата, а вместе с ней и расходы на него упали вдвое. Побочный результат — через 5 лет после начала правления Павел был убит недовольными его реформами.

Последующие самодержцы регулярно издавали указы о сокращении чиновников, тем не менее их численность постоянно росла. К середине 19 века государевых людей стало 100 тысяч человек. Они становятся объектом нападок со стороны тогдашнего гражданского общества. Вспомнить хотя бы обличительное некрасовское «Размышления у парадного подъезда» или гоголевского «Ревизора» - размазал так размазал. Однако к этому времени чиновничество стало мощной силой со своими сословными интересами.

- Например, основными борцами против ликвидации крепостного права выступали не помещики, а именно чиновничий аппарат, - пояснил «КП» историк Юрий Емельянов. - Помещики понимали, что им тяжело контролировать крупные хозяйства, готовы были сбросить с себя это бремя, но аппарат очень удобно устроился на контроле и учете этих крепостных, на рассмотрении их жалоб — крепостные имели право жаловаться.

В СССР

В советское время первая крупная реформа, сопровождавшаяся сокращением управленческого аппарата — это переход к НЭПу - 1921-й год.

- До этого предприятиями управляли фабзавкомы - тех, кто в них входил, можно было причислить к работникам госаппарата, - рассказал «КП» руководитель Центра истории России, Украины и Белоруссии Института всеобщей истории РАН Александо Шубин. - При переходе предприятий на хозрасчет фабзавкомы ликвидировались, и во главе предприятия становился директор. Такая мера сократила число аппаратчиков в несколько раз.

При Сталине сокращения управленческого аппарата не было — наоборот, именно это период историки связывают с формированием советской номенклатуры и ростом ее численности. Ведь помимо советской (управленческой) номенклатуры параллельно сформировался и практически такой же по численности пласт номенклатуры партийной.

На 17-м съезде ВКП(б) (1934 г.) Сталин ставит задачу покончить с ростом административных работников, но ничего из этого не вышло.

Сокращение численности госаппарата произошло только во время войны — без всяких директив.

- Много партийных, советских и хозяйственных руководителей, служащих ушло на фронт, - рассказывает Юрий Емельянов. - Общая численность служащих сократилась примерно на 4 млн человек. Но этот период был недолгим, уже с середины войны число служащих стало снова расти — с фронта приходили инвалиды, их надо было трудоустраивать, они получали административную работу.

О борьбе с разросшимся аппаратом заговорили сразу же после смерти Сталина — еще при Маленкове.

- Хорошо помню карикатуру в «Крокодиле» после очередного такого призыва - там был изображен толстый человек, затягивающий пояс. И подпись о том, что надо сократить аппарат служащих (тогда слово чиновник не употреблялось), - рассказывает Емельянов. - А следующая картинка — пояс лопается и живот разбухает еще больше.

Однако Никите Хрущеву удалось покромсать гидру бюрократии. Вышло постановление ЦК КПСС и Совмина СССР от 14 октября 1954 г. «О существенных недостатках в структуре министерств и ведомств СССР и мерах по улучшению работы государственного аппарата» - и понеслось. Были упразднены дублирующие подразделения - только благодаря этому численность аппарата сократилась более чем вдвое. Ликвидированы тресты, главные управления, снабженческие конторы. Отчетность сократилась в 3-5 раз.

В рамках децентрализации управления было ликвидировано большинство министерств. Подведомственные им предприятия переподчинили местным советам народного хозяйства. В итоге - что убыло в министерствах, отчасти прибыло в совнархозах. Но в целом численность аппарата существенно уменьшилась — со сталинских 1,8 млн человке до 1,4 млн.

Следующая попытка сокращения номенклатуры пришлась на годы правления Михаила Горбачева. К этому времени аппарат разросся до немыслимых 2,4 млн человек. При Брежневе были упразднены совнархозы и реабилитированы отраслевые министерства — это часть реформ Косыгина. Аппаратчиков перестали объявлять вселенским злом — просто их число должно соответствовать управленческим задачам. «Если страна наращивает объемы производства в промышленности и сельском хозяйстве, строит новые газопроводы, то и количество управленцев должно расти, это естественно», - считает историк Шубин.

Горбачев начал управленческие реформы в области агропрома, но это ограничилось перетоком людей из сокращенный подразделений во вновь создаваемые.

В Российской Федерации

Ударил по номенклатуре и Дмитрий Медведев. Он предлагал урезать штаты на 20%. - и в 2008 г. рост численности номенклатуры затормозился, а в 2009 г. началось сокращение. Правда, результаты оказались раза в три меньше, чем планировалось. «Сокращаешь, проходит полгода, глядь — опять та же самая штатная численность», - посетовал тогдашний глава государства.

Снижение продолжалось до 2012 г., а в 2014-м произошел скачок — это стали учитывать еще и чиновников Крыма. Но если считать по-старому и верить статистике, то рост совсем незначительный.

КАК ЭТО УСТРОЕНО

Чем больше подчиненных, тем выше аппаратный вес

Экономист Михаил Делягин раскрыл секрет роста количества управленцев

- Это еще Твардовский в третьей части поэмы Василий Теркин писал: «Словом, чтобы сократить, нужно увеличить», - припомнил для «КП» научный директор Института проблем глобализации и экономический обозреватель «Радио КП» Михаил Делягин. - Если государство не применяет сдерживающих механизмов, то ничто не может обуздать склонность аппарата к разбуханию. А разбухает он потому что чиновники живут очень хорошо. Они не контролируются обществом, практически отсутствует персональная ответственность, многие не имеют четко прописанных обязанностей. Как говорил один человек из этого сословия, два портрета на стенку повесил — и делай что хочешь. Разумеется, это не абсолютное правило, но все же… Чиновник имеет гарантированную зарплату, что само по себе и немало - в нынешних условиях. И пенсию — в разы выше средней. И супругу или супруге тут же появляется возможность помочь. У немалого числа чиновников жены вдруг становятся очень успешными в бизнесе, причем в сфере ведения этого чиновника. Посмотришь налоговые декларации у некоторых - ну сплошные жиголо, живут за счет жен.

- А как действует этот механизм разрастания, ведь не делением же клеток?

- Чиновничьи места такие лакомые, что находится много желающих туда попасть. За кого-то попросят, кто-то из работающих сам своих друзей-родственников пригласит — чтобы сделать приятное хорошему человеку. Ну было в отделе 5 ставок — создали шестую. Обосновать ее необходимость очень просто: зашивается народ, допоздна пашет. Увеличение численности отдела — это не только претенденту хорошо, который попадет на эту ставку, но и начальнику — чем крупнее отдел, тем на более высокую зарплату можно претендовать. Чем больше человек в подчинении, тем выше аппаратный вес чиновника.

ЧИТАЙТЕ ТАКЖЕ

Мишустин объявил о сокращении штата чиновников за три месяца

Число сотрудников в министерствах и их региональных подразделениях сократят на 5-10 процентов (подробности).